La crise du Covid-19 et les organisations régionales

Frank Mattheis, est chercheur à l’ Université Libre de Bruxelles, affilié à l’IEE-ULB.
Cet article a été publié par The Conversation sous une licence Creative Commons license. Lire l’article original ici.

Malgré la dimension transnationale évidente de la crise du Covid-19, les réponses transnationales ont jusqu’à présent été difficiles à mettre en place. Les États-nations et un éventail d’entités décentralisées telles que des gouvernements municipaux ou des États fédéraux ont réaffirmé leur souveraineté, cherchant souvent à surenchérir les uns sur les autres. Une vague nationaliste a effrité le rôle des organisations internationales et régionales. La marge de manœuvre de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a été restreinte par une capacité et une autorité très limitées vis-à-vis des gouvernements nationaux. Seules des entités dotées d’un mandat précis et de ressources suffisantes ont fait exception. Par exemple, la Banque centrale européenne a pu réagir rapidement en adoptant des mesures d’urgence pour maintenir la liquidité dans la zone euro.

Difficultés persistantes et nouvelles initiatives

Ainsi, la plupart des organisations régionales à travers le monde peinent à devenir des acteurs clés de la crise actuelle. Leur dépendance financière et politique à l’égard des gouvernements nationaux est exacerbée en temps de crise. Cependant, une crise fondamentale est aussi une opportunité pour les organisations régionales de faire avancer l’expansion de leurs pouvoirs et de leurs ressources. Contrairement aux anticipations de divers décideurs politiques ou universitaires de premier plan, les institutions régionales ne se sont pas développées progressivement, étape par étape ou par le biais de retombées continues d’un domaine politique à un autre.

Au contraire, les crises fondamentales sont des moments cruciaux pour les organisations régionales. Ces dernières subissent un contrecoup qui les propulse vers l’insignifiance ou bien leur permet de faire deux pas en avant après avoir fait un pas en arrière. En Amérique latine, la crise du Covid-19 accentue la crise des organisations régionales. En Asie l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (Asean) cherche à sortir indemne de la crise.

L’Union européenne (UE) et l’Union africaine (UA), cependant, tentent d’élargir leur mandat et d’augmenter leurs moyens pour remplir le rôle qu’elles prévoient suite à la crise.

Les budgets régionaux jouent un rôle central à cet égard. Au sein de l’UE par exemple, même les dirigeants politiques prêchant la frugalité ont abandonné l’objectif minimaliste de 1 % du PNB et prévoient des augmentations substantielles d’un budget européen censé devenir le « vaisseau mère » pour la sortie de crise.

Cependant, les gouvernements nationaux restent préoccupés par le montant de leurs contributions directes. Accroître les ressources primaires d’une organisation régionale, c’est-à-dire lui permettre de percevoir ses propres prélèvements et taxes, apparaît ainsi comme un moyen d’augmenter les budgets régionaux tout en maîtrisant les contributions nationales.

Au fil des années, de nombreuses idées ont été avancées pour rendre les organisations régionales financièrement indépendantes, de l’impôt sur les entreprises du Groupe Monti pour l’Union européenne à la surtaxe SMS proposée par le Groupe Obasanjo pour l’Union africaine. En absence de crise, les États membres ont tendance à se montrer réticents à fournir aux organisations régionales des ressources qui alimentent automatiquement et directement le budget régional, car cela réduit l’effet de levier des gouvernements nationaux. Dans la crise actuelle, l’appel à des ressources régionales primaires devient une position de bon sens défendue par un large éventail d’acteurs politiques. Le débat passe de la question s’il faut introduire des taxes régionales à la meilleure façon de les percevoir.

Donner aux organisations régionales la capacité de taxer ne fait pas seulement progresser leurs ressources, mais aussi leur statut institutionnel. Par conséquent, le processus juridique et politique pour y parvenir est complexe. Malgré l’élan actuel de l’UE, il est peu probable qu’un nouveau budget soit approuvé avant la fin de cette année, pendant la présidence allemande.

D’ici là, les organisations régionales peuvent remanier leur budget pour s’adapter aux nouvelles priorités, mais elles ont peu d’options pour augmenter temporairement leurs revenus. Elles n’ont pas – du moins pour le moment – de mandat pour devenir déficitaires. La collecte de fonds auprès d’acteurs non étatiques est l’une des options envisageables, d’autant que les organismes des Nations unies y ont communément recours. Par exemple, la Fondation Gates est le deuxième plus grand contributeur au budget de l’OMS

(et peut-être même le premier après la décision de la Maison Blanche de suspendre sa contribution).

L’Union africaine passe à l’action

Certaines organisations régionales essaient d’imiter cette approche extravertie pour dénicher des nouvelles sources de revenu, en particulier l’Union africaine. L’UA cherche à mobiliser des fonds auprès d’acteurs privés ou des bailleurs de fonds pour lutter contre le Covid-19. Dans cette logique, une augmentation du budget de l’UE profiterait également aux diverses organisations régionales dans le monde, dont une part substantielle des revenus provient de l’aide au développement versée par l’UE.

Bien que les États-nations jouent des coudes, des organisations régionales telles que l’UA et l’UE pourraient ainsi sortir de la crise de Covid-19 avec des pouvoirs et des ressources renforcés. Mais plus d’argent, c’est aussi plus de problèmes : comment dépenser un budget accru ? En subventions ad hoc de projets, en investissements remboursables, en redistribution et cohésion ? Comment éviter le clientélisme ? Ces débats peuvent sembler décalés pour le moment, mais ils aboutiront à un mandat institutionnel qui devra être consolidé… jusqu’à ce qu’une nouvelle crise éclate.

Photo: Sommet de l’Union africaine, Addis-Abeba, Éthiopie, 24 février 2020.Union africaine