Par Nicolas Joncheray (Chercheur au Centre de droit européen, ULB)
et Marianne Dony (Présidente du Centre de droit européen, ULB)
TRIBUNE. L’élection d’Emmanuel Macron suscite beaucoup d’attentes et l’espoir que l’Union parviendra, sous l’égide du tandem franco-allemand, à dépasser les crises auxquelles elle est confrontée. Certains souhaitent, dans une tribune au Monde du 15 mai, voir apparaître une intégration européenne différenciée, au motif qu’il faudrait « abandonner l’illusion que tous les Etats membres pourront trouver à terme un niveau d’intégration homogène ».
S’il est évident que l’Union européenne peut et doit faire davantage face aux crises et répondre aux aspirations des citoyens, le mythe d’une Europe franco-allemande et l’appel à une Europe à plusieurs vitesses, hors du cadre des traités, nous paraissent problématiques, puisqu’ils impliquent un changement fondamental du processus d’intégration européenne.
Coups de boutoirs
Si le duo franco-allemand a souvent été un moteur de l’intégration économique, cela tient moins à son importance économique ou politique qu’à la difficulté de trouver un consensus susceptible de satisfaire ces deux Etats, dont la culture et les référentiels politiques, les priorités nationales et les impératifs économiques sont souvent diamétralement opposés.
De plus, l’Union européenne ne saurait être franco-allemande – ou plus largement être dominée par les « grands » Etats – sans renoncer à son essence même, à savoir la création d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples.
Cet objectif est incompatible avec les coups de boutoirs répétés des Etats membres contre les institutions communautaires. La chancelière allemande avait annoncé en 2010 le début de la fin de la méthode communautaire pour une « méthode de l’Union », à savoir un intergouvernementalisme qui n’assume pas son nom et qui fait la part belle aux « grands » Etats. Or, le recours de plus en plus fréquent à une approche intergouvernementale n’a eu pour conséquence que d’affaiblir la capacité de l’Union à surmonter les crises, en plus de donner aux « petits » Etats membres l’impression qu’ils seraient moins égaux que d’autres.
Salutaire transparence
Cette méthode s’accommode mal du principe de collégialité et d’indépendance de la Commission, qui vise à lui permettre d’adopter les mesures qu’elle estime nécessaires sans être soumise à la pression d’Etats membres particuliers et donc au risque de blocage. Les commissaires ne peuvent donc pas être perçus comme les représentants des Etats dont ils sont issus.
A ce titre, la demande du président de la Commission de rendre transparent le vote des Etats membres au Conseil est à saluer. Une telle mesure rendra impossible pour un exécutif national de concourir à l’adoption de normes au niveau européen, tout en rejetant la responsabilité sur Bruxelles et ses institutions européennes dans lesquelles pourtant il siège.
La multiplication des appels à une intégration différentiée hors du cadre des traités est tout aussi préoccupante. Si elle peut s’avérer pertinente lorsque l’Union européenne ne dispose d’aucune compétence dans une matière donnée, il faut rappeler que le contournement répété des règles prévues par les traités changerait profondément la nature de l’intégration européenne.
N’exclure personne
Il convient de souligner à cet égard que les traités ont prévu des mécanismes de coopération renforcée, dont il faut souhaiter qu’ils puissent sortir tous leurs effets. Les mécanismes actuellement en vigueur ont été construits de façon à n’exclure aucun Etat membre qui souhaite y adhérer et ils font appel aux institutions de l’Union, en particulier la Cour de justice.
Le projet européen repose sur une intégration par le droit, un droit commun qui s’applique de Lisbonne jusqu’à Helsinki, et de Stockholm jusqu’à La Valette. Cette uniformité des obligations est aussi une condition de leur acceptabilité. Renoncer à la juridiction de la Cour de justice de l’Union, peut paraître tentant aux Etats membres pour échapper à des décisions – parfois difficiles – de cette dernière.
Ils ne peuvent cependant méconnaître les difficultés qui découleraient d’un tel contournement. Renoncer au monopole de juridiction de la Cour et aux mécanismes existants de différenciation impliquera non seulement d’abandonner l’idée de normes communes, mais s’accompagnera aussi de difficultés pratiques difficilement surmontables.
Monstruosité juridique
Procéder de la sorte revient à inviter les Etats membres à méconnaître les obligations nouvelles puisque personne ne constatera leur non-respect. De plus, ces nouveaux accords viendront se superposer au droit existant sans qu’il soit possible d’accorder efficacement la coordination entre les deux blocs.
Ainsi, à supposer qu’un accord international voie le jour en matière de libre circulation des personnes comme proposé par les auteurs de la tribune précitée, il traitera nécessairement de questions telles que la reconnaissance des qualifications professionnelles ou des diplômes, éventuellement de la sécurité.
Adopter un tel accord sur des matières déjà couvertes par le droit de l’Union reviendrait donc à créer une monstruosité juridique : un premier standard découlera de droit de l’Union et de la Cour de justice auquel il faudra en ajouter un second, applicables seulement aux Etats partie à l’accord nouveau. Un citoyen se trouvant confronté à deux standards contradictoires aura besoin d’excellents avocats, de chance et de plusieurs années pour savoir quel standard lui sera finalement applicable…
Plutôt que de s’écarter des traités, il convient de garantir leur pleine effectivité, de renoncer à la tentation d’interférer dans le bon fonctionnement des instances communautaire pour défendre l’intérêt d’un exécutif en particulier. Un tel rappel peut sembler évident. Pourtant, la tentation d’une intégration par trop différenciée, implique un renoncement à la construction européenne telle que nous la connaissons, et à accepter l’idée que certains Etats membres, et donc certains citoyens européens, seraient plus égaux que d’autres.
Cet article est apparu dans l’édition du 13/07/2017 du « Monde »
